作者：窦德荣

    胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上首次提出：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”

在后来召开的中央经济工作会议上，总书记又作了进一步阐述：“我国现在总体上已到了以工哺农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”这就是著名的“两个趋向”的重要论断。

2007年中央一号文件就是“两个趋向”重要思想的具体体现，它标志着中国“反哺”时代的到来。

2008年中央1号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。

2008年10月12日，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展”。

一、中国目前总体上已经进入到应该而且有能力实行工业反哺农业的阶段，对促进“三农”问题的解决，促进城乡、区域协调发展，具有重要意义。

1、从经济角度看，工业反哺农业可以理解为工业对农业的一种价值让渡。

2、受报酬率递减规律和恩格尔定律的影响，农业的比较利益在经济发展过程中呈现不断下降的趋势。受比较利益机制的驱动，农业资源不断向非农部门转移，而外部资源却很难依靠市场的力量进入农业领域。特别是中国农业发展还有特殊性，在可预见的将来，农业发展面临三个“不可逆”：一是人口增长不可逆，二是土地（特别是耕地）减少不可逆，三是农产品（粮食）需求增长不可逆。这三个“不可逆”进一步加剧了农业发展面临的矛盾。

上述两个方面决定了非农产业、特别是工业必须“反哺”农业，使农业生产经营者至少获取社会平均利润，避免“重要却无人重视”的尴尬，实现“等量要素获取等量收益”。

3、资源耗竭和环境退化要求工业“哺育”农业

随着人口不断膨胀，资源日趋耗竭，无论是再生资源还是非再生资源的消费量都与日俱增，环境退化，人类对自然界的“赤字财政”严重制约着人类自身的可持续发展。

4、农业积累的历史贡献要求工业“回馈”农业

在中国，工业反哺农业具有特殊的历史背景。新中国成立后，为了快速发展经济，中国在一穷二白的基础上，主要依靠农业提供的积累，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系，农民为国家工业化做出了重大贡献。在一些关键时期，广大农民忍辱负重，含辛茹苦，任劳任怨，用自己的脊梁支撑着前行中的民族躯体。从这个意义上说，是农民自己的创造，方使中国积累了巨大的社会财富，由此为结束农业哺育工业创造了条件。从这个意义上说，工业反哺农业、城市支持乡村这个历史转变，是亿万农民做出巨大牺牲和贡献以后才能够出现的。

二、工业反哺农业的实践和理论依据

从经济角度看，工业反哺农业可以理解为工业对农业的一种价值让渡。这里，工业指的是工业发展形成的绩效（税收、利润、工业化制度、工业化理念等）；农业则泛指农业生产经营者、部分涉农工商业者以及农村、农民。

现代经济是生产力增长的经济，是农业小部门化的经济。农业小部门化的主要表现有三：一是农业增长对整个经济系统增长的贡献不断下降；二是农业产出占整个经济系统总产出的份额不断下降；三是农业获取社会生产所需的稀缺资源的能力不断下降（孙中才，1995）。改革开放以来，中国农业在GDP 中的比重大幅度下降，25年间下降了一半，目前已降到不足15％。

事实表明，在工业化达到一定水平后，农业增长通常是缓慢的，但波动很小，而且在国民经济系统受到冲击、引起经济增长受到较大波动时，农业增长往往还能保持相当的稳定性，从而为系统维持稳定提供了一定的缓冲和机会。因此，在经济工业化过程中，农业对整个经济系统的作用是提供增长的基础，并可以在这个基础上保证系统增长的稳定性。由此可以认为，农业部门的“生存保障性”在经济工业化过程中转换成了经济系统的“增长保障性”，是系统稳定性的基础，其重要性也就更加突出了（孙中才，1998）。

恢复生态也是发展生产力。目前，中国城乡之间经济发展的不平衡、区域之间经济发展的不平衡在一定程度上表现出了发展经济与保护环境之间的矛盾：甲地发展经济却把环境危机转移到了乙地；甲地排污，乙地受害；甲地环境保护的成效转化为乙地的经济效益（李培超，2003）。这种付出与获益的非相关性却没有通过相应的利益调控机制来加以平衡，“谁受益、谁补偿”，“谁污染、谁治理”的原则没有得到有效的贯彻。同时，中国环境改善的成果并没有得到公平分享，最突出的表现是，由于改善环境的投资主要投放在城市，城市的人居环境明显改善，农村却由于耕地和林地遭到城市扩张的侵蚀、工业企业相继在农村落户以及城市生活垃圾和污水向农村转移和排放等原因，生态环境逐渐恶化。国家于1999年试点、于2002年正式启动的退耕还林工程就是一种主动的生态建设，其根本目的在于生态恢复，将水土流失严重的耕地和沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地纳入退耕还林规划，并按照核定的退耕还林实际面积向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费（注：见国务院：《退耕还林条例》，2002年。）。因此，农业作为“母亲”产业，需要工业的“哺育”，以恢复自然生态，恢复自然生产力。

现在的问题是，如何公平地在人与人之间分配自然资源或分摊生态责任？由谁来支付生态恢复成本？农业发展的生态贡献由谁来支付生态租金？随着农业在国民经济中的地位不断下降，农业将凸显其生态产出的重要性，经济发展对农业生态支付租金，生态消费者支付生态成本，租金由生态的影子价格决定，农业补贴规模的计算也由此形成理论基础，农业补贴由道德讨论向数理描述进化。人们自然的想法就是对经济发展中的非农部门收取生态建设资金，以支付生态恢复成本和消费农业生态贡献的生态租金。这本身也符合“谁消费、谁付账”的基本生活伦理。

农业提供生态产出、工业提供农业的生态投入、生态消费者支付生态生产成本，这就是工业化背景下分摊生态责任的基本逻辑、工业“哺育”农业的基本思路。

根据测算，农民以税赋形式所做的贡献几乎贯穿新中国成立60周年以来的各个历史时期，农业对工业化的“有形”贡献就超过10000亿元。因此，在这个意义上讲，工业反哺农业实际上是“把农民的钱还给农民”，也就是“还账”；或者说是农民对工业形成的历史投资的一种“期权收益”，也就是“分红”，属于那种“本来就是我的，现在还给我”，属于还清旧账和回归公平。因此，“反哺”在这里的真正涵义是“回馈”，是工业“回馈”农业，把历史的欠账“补”回来。

综上所述，形成了工业反哺农业的三条基本路径。反哺首先导源于农业的小部门化，为保证经济稳定和粮食安全，工业必须反哺农业。其次，随着农业生态产出重要性的日益显现，农业生态生产必然要求工业哺育农业。第三，中国农业对工业的历史积累理应得到工业的回馈，得到工业的补偿。这里区分工业反哺农业的三种类型，即反哺、哺育和回馈，目的在于明确工业反哺农业的责任分担，明确工业对农业的反哺不是一种施舍，而是一种责任、一种义务，是人类可持续科学发展的根本。在这个意义上使用“反哺”的概念，也就是在广义上使用“反哺”的概念。

三、反哺成本与反哺主体

一般而言，工业化进程中的工农业关系演化依次经历三个基本阶段，即以农补工阶段、农工自我发展阶段和以工补农阶段。反哺农业是经济发展的结果（注：冯海发（1995）在考察美国、日本和中国台湾经济发展的特征后，测算出工业反哺农业的基本标志有四：一是农业增加值在GDP 中的份额降到15％以下，在工农业增加值结构中工业份额是农业份额的3倍以上；二是农业就业人数占社会就业总人数的比重降到30％左右；三是城市人口占总人口的比重上升到50％以上；四是人均GNP 按1980年美元计算达到1500美元以上。）。中国目前总体上已进入以工补农阶段。下面着重分析工业反哺农业的三个基本问题，即反哺成本、反哺主体和反哺的实现机制。

反哺成本

分析反哺成本的核心问题是资金来源问题。从结构上看，与上述分析框架相对应，反哺成本的资金来源主要有三：一是参与国有企业税后利润分红的资金，二是面向工商企业收取的生态建设基金，三是参与国民收入再分配的财政性资金。由此构成“反哺金三角”，即：

反哺资金=国有企业利润分红+生态建设基金+财政性资金

1.国有企业利润分红。从历史上看，中国农业对工业的贡献的主要受益者是国有企业（当时称为全民所有制企业）和城市，农村不仅向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。因此，国有企业和城市理应成为反哺成本的首要承担者。因此，我们的中国商标富农公益活动首先考虑的大型国有企业和城市的捐助。

按照新中国建国以来中国农业对工业的累积贡献10000亿元匡算，这10000亿元的期权投资按6％的基准利率计算，年回报应该在600亿元以上。

统计显示，2004年1至11月，15万户国有及国有控股企业实现销售收入91600亿元人民币，实现利润6970亿元；中央企业销售收入49600亿元，实现利润4456.5亿元（注：数据来源：人民网（http：//finance.people.com.cn ）2004年9月）。仅考虑参与中央企业的利润分红，并按12％的分红比例测算（注：具体比例可能需要考虑国有企业的净资产总量和股权结构来确定，这需要实证的支持。），则年分红在582亿元以上。

自从全民所有制企业（国营或地方国营）更名为国有企业后，农民（农业、农村）对原有的全民所有制企业的积累贡献被淡化了，在国有企业改制的过程中呼吁保护工人权益的同时也淡化了“全民”中所包含的农民成分。农民应该从国有企业中“分到一杯羹”。

根据上述测算，农民年可从国有企业利润分红中获得的投资回报（期权收益），从静态上看，应该在600亿元左右。

2.生态建设基金。中国经济发展已进入工业化中期阶段，工商业已有能力为哺育农业支付成本，以获取对农业生态产出的消费。无论是城市工商业者还是农村工商业者（注：在WTO国民待遇框架下，不区分外资企业、合资企业或内资企业。），都应该为促进生态恢复、实现可持续科学发展提供农业的生态投入。

生态建设基金采取“税中带征”的办法征收，以流转税为主要征收对象，实行“三税带征”，即分别对增值税、消费税和营业税带征“生态建设附加”，按5％的“税中税”税率带征（注：具体带征税率可能需要综合考虑基金规模要求、企业税负能力并参考“教育附加”等其它带征税的实践来确定。）。2004年，中国增值税收入为12588.9亿元（注：数据来源：国家税务总局（http//www.chinatax.gov.cn ），2004年12月。），年可征收“生态建设附加”约为630亿元。若“三税”全部带征，按照2004年的实际税收收入，年可征收“生态建设附加”886亿元。

按照循序渐进的原则，在“生态建设附加”开征初期可考虑先对增值税带征，则从静态上看，年可获得哺育资金630亿元以上。

3.财政性资金。从根本上讲，工业反哺农业中的财政性资金属于农业（农村、农民）参与国民收入的再分配，它导源于农业的小部门化和农业生产比较利益的不断下降。根据温家宝总理的《政府工作报告》，2004年，中央财政用于“三农”的支出总计达2626亿元；2005年，估计将超过3000亿元。这里的关键是要分清财政支农资金的属性，保障财政支农资金的安全。

从历史上看，财政支农资金的支配主体是县乡两级政府。1994年实行中央和省政府分享税收的新制度（即分税制）以来，中央财政收入占各级政府总收入的比重从1993年的22％提高到2004年的60％，增强了中央的经济调控能力，但使财源从县和乡镇政府转移至省政府、中央政府，贫困地区政府的财政状况趋于恶化。在县乡财政“捉襟见肘”的背景下，实践上财政支农资金的安全无法得到保证。因此，要把为地方政府（特别是县乡政府）“保吃饭、保运转”的政府间转移支付资金（注：目前，政府间转移支付主要是中央政府对地方政府的转移支付，主要有三块：一是税收返还。2004年，中央财政对地方的税收返还和补助支出达10378.77亿元，占中央财政年度支出的56.8％。二是专项转移支付。例如，2005年，中央财政为减免农业税安排664亿元专项转移支付，为缓解部分县乡财政困难安排150亿元专项转移支付。三是各种补助。例如，2005年，中央财政为保护地方政府重农抓粮积极性安排55亿元奖励资金。）与财政支农资金严格区分开来，在保障地方政府行为主体利益的同时实现工业反哺农业。在制度力量严重不对称的条件下，县乡政府财政恶化使挪占财政支农资金蜕变成一种“常态”，致使工业反哺农业成为空话。

专家认为，反哺行为主体的确定要综合考虑两个方面的因素：一是农业（农村、农民）对反哺的需求结构；二是反哺资金的属性，也就是反哺资金的供给结构。进而在供给和需求之间形成一一对应的关系，再在现有的制度力量中寻求匹配者，或者进行制度创新，创造新的制度力量。

首先，分析反哺需求。取消农业税后，农民的反哺需求主要有三：一是九年免费义务教育（注：根据温家宝总理在十届人大三次会议的报告，到2007年，在全国农村普遍实行免除农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。），二是富余劳动力转移的就业指导、培训和服务，三是种粮补贴（目前主要包括粮食生产补贴、良种补贴和农机具购置补贴三种）。农业的反哺需求主要包括基本农田水利建设、农业科技创新和技术推广、农业保险。此外，农村的反哺需求具体有农村基础设施建设，农村医疗卫生体系、文化体系建设，农村社会保障体系（养老、失业、医疗、工伤保险，农村最低生活保障等）建设和农村生态恢复以及退耕还林工程。

其次，分析反哺需求与反哺供给的对应关系。国有企业分红属于“资本利得”，属于过去农民为现在和将来农民“派发”的“遗产”，具有继承性，适宜用于农村社会保障和农业保险。生态建设基金属于消费者的生态消费支出，具有生产性，适宜用于农村生态建设和基本农田水利建设。其它反哺需求，有的具有公共产品性质，有的属于调节社会分配、统筹城乡（区域）发展的需要，适宜纳入财政性资金提供反哺供给。

最后，分析反哺主体。通过财政性资金满足反哺需求的，其天然的行为主体是政府，包括各级政府及其职能部门。困难来自国有企业分红和生态建设基金的反哺供给。国有企业分红的所有权属于农民，其管理和运营理应由农民或其代理机构来承担；生态建设资金主要用于支付农业的生态产出，受益主体是农民，其管理和运营也应由农民或其代理机构来完成。

因此，国有企业分红和生态建设基金的管理和运营应该社会化，通过制度创新、培育新的制度力量（例如，自下而上成立农民协会），来具体实施反哺行为。

从农民的角度看，“三农”问题中的农民问题之所以成为问题，根本的原因在于农民穷。无论是取消农业税、实施种粮补贴，还是在农村建立社会保障体系以降低农民务农种粮的风险，抑或是通过提高存量农民的文化、技术素质和农民子弟的文化水平，以促进农民向城镇转移而减少农民，其目标都是一致的，那就是增加农民收入。因此，反哺农民的根本目标在于提高农民收入，实现共同富裕。

从农业的经济意义上看，增加农民收入的衡量标准，是农民的生产要素（劳动力、资金、土地等）投入到农业的各个领域时，能够获得与非农集团所拥有要素等同的收益，使农业生产至少获得社会平均利润（程漱兰，1999）。因此，反哺农业的根本目标是提高农业生产力，实现“等量要素获取等量收益”，实现要素向农业的正常流入而不是净流出，保障农产品的有效供给，实现粮食安全。从农业的生态意义上看，也只有不断提高农业生产力，提高农业的单位经济产出，才能使农业转而提供生态产出成为可能。

中国财政投入长期以来偏重于工业和城市，农村基础设施建设和文化、教育、卫生等社会事业发展严重滞后。让广大农民分享工业化、城市化的成果，让农民分享经济发展的成果，才有可能彻底解决“三农”问题。因此，反哺农村的根本目标是不断改善农村的“三生”（生活、生产、生态）环境，实现城乡之间、区域之间协调发展。

概括地讲，反哺的实现机制要解决的问题就是在现有的预算约束下，如何优化使用反哺资源，以满足反哺需求，实现反哺目标。鉴于反哺主体包括政府和社会非政府组织，反哺的实现机制也就包括政府反哺的实现机制和社会化反哺的实现机制。

宏观决策机制。总体上看，政府反哺涉及三类行为主体：反哺决策层、反哺执行层和反哺需求层。所谓宏观决策机制，就是要综合考虑这三类行为主体的状态分布，在反哺目标导向下满足反哺需求。从决策层看，关键在于综合应用各种反哺工具，平衡驾驭“多予、少取、放活”战略。这里，“多予”是反哺的核心，“少取”（甚至不取）是反哺的基础。在城乡、区域差距悬殊的状态下，只有“多予、少取”才能尽快缩短这种差距。但这仍然是“治标”，最终还是要落实到“放活”，实现反哺工作从“输血”到“造血”的转变，实现农业（包括农村、农民）在“多予、少取”的宽松环境下的自我发展。

从执行层的角度看，有效的反哺决策必须能够促进上述“约束条件”的软化。比较而言，农民还很穷，但县乡两级政府的日子也不好过，特别在贫困地区，在强势政府的支配下，“穷政府”对“穷农民”的反哺只能是一种理想，反哺农民常常蜕变为反哺政府。因此，反哺工作的主要矛盾是县乡两级政府财政恶化与“三农”反哺需求的矛盾。决策层的反哺决策无法绕开这个矛盾。

从需求层的角度看，必须建立反哺决策信息的有效传导机制，克服决策层通过执行层实施反哺与需求层对决策层的反哺供给的信息不对称。对于像取消农业税、种粮补贴、实行九年免费义务教育这样带有全局性、长期性的反哺供给，通过各种传媒的传播，信息传导比较充分。困难来自局部性、阶段性的反哺供给，对于像基本农田水利建设、农村基础设施建设等，必须形成有效的反哺信息传导机制，让反哺需求层充分掌握决策层的反哺供给信息，克服执行层的“中梗阻”。

微观运作机制。从微观层面看，政府反哺的实现机制要解决的问题有四：一是反哺平台问题；二是激励约束机制；三是决策层反哺目标与执行层多元化目标的协调；四是政府能力问题。

本质上讲，县乡两级政府作为政府反哺的执行层是决策层的“代理人”。取消农业税后，乡镇政府部分或全部地失去了其赖以生存的财政基础，在乡镇改革未取得实质性突破、县乡财政管理体制又没有大的变动的情况下，政府反哺的实际运作应该“以县为主、统筹协调”。县作为行政单位在中国具有悠久的历史。自秦以来，县始终是中国社会的基本行政区划。虽然朝代变迁，辖县的上级机构经历了郡、州、府、道、省，县本身却相对稳定。这种地缘上的稳定性为政府反哺的实际运作提供了最稳固的社会基础，具有交易成本优势；县级政权作为反哺的调控主体，在统一各部门的力量和兼顾县、乡、村三个层次方面，具有不可替代的作用。因此，本文提出以县作为政府反哺的直接操作平台。

社会化反哺的实现机制

一般而言，有5种基本的制度力量参与经济治理工作，它们是市场、企业、政府、行业协会和各种非正式组织，分属于三个不同的部门。其中，第一部门是政府，第二部门是企业（包括企业所依托的市场），第三部门是各种行业协会和非正式组织。按照新治理理论，由政府、市场和公民社会共同治理社会和经济。所谓社会化反哺，就是发挥政府以外制度力量的作用，培育多元化的非政府反哺主体，提供多元化的非政府反哺供给，以满足不同层次的反哺需求，实现反哺目标，并对政府反哺进行补充和完善。

社会化反哺导源于国有企业利润分红和随工商企业增值税带征的“生态建设附加”这两类反哺供给。按照上文的安排，它们分别被用于农村社会保障、农业保险和农村生态建设、基本农田水利建设，年资金规模在1230亿元以上。这笔反哺“三农”的资金在中国现有的制度安排中还缺乏能代表农民利益、维护农民利益的非政府机构来管理。典型的做法是以县为基本单位成立农民自己的组织——农民协会（“农协”），在省一级和国家一级分别设立农协总会，具体管理、实施反哺行为。

此外，还应推动其它制度力量来增进反哺工作。目前看来主要有二，一是农业产业化反哺。通过农业产业化促进规模经营、实现农民互哺，通过农业产业化促进分工、提高农业劳动生产率实现农业自哺，是实现社会化反哺的一个重要途径，其前提是建立农业产业化的有效利益连接机制，实现农业生产获取社会平均利润，这是目前产业化反哺的“软肋”。二是城市化反哺。“三农”问题的解决很大程度上有赖于农民的减少，城市化是转移农民的有效途径之一，城市是反哺时期不可或缺的制度力量，但这需要改革目前城乡分割的制度安排。

这样就形成了以农协为主导，以产业化反哺、城市化反哺为补充的社会化反哺体系。它们与政府反哺一起，实现工业反哺农业。同时，也形成了进一步研究的空间，包括如何克服政府反哺的“反哺失灵”问题，如何提升政府操作层的“政府能力”问题，也包括农业生态产出的测度问题和反哺资金的制度化供给问题，等等。这些问题的进一步研究和解决，是平滑实现工业反哺农业的基础。

总之，工业反哺农业、城市支持农村是长期的、多方面的，这是企业特别是大型国有企业，是城市特别是大城市应有的社会责任。